Знак ЦентраЦентр регуляторных
компетенцийРегуляторная политика · ОРВ · ОПОТ
Связаться

Концепция «Бережливое регулирование» в публичном управлении

К аналитике и научной базе →

Концепция «Бережливое регулирование» в публичном управлении

Применение бережливых технологий в регуляторной политике: как снизить административную нагрузку на предпринимателей, не теряя ценности регулирования для общества.

Актуальность

Бережливое регулирование (БерРег) — это применение бережливых технологий в регуляторной политике. Оно снижает административную нагрузку на предпринимателей с помощью инструментов, которые доказали эффективность в управлении различными видами деятельности.

Процессы принятия решений, в том числе по оптимизации содержания правовых норм, и их выполнение организуются за счёт объединения всех заинтересованных сторон: адресатов регулирования и их объединений, поставщиков регуляторных технологий, экспертного и научного сообщества. Их объединяет стремление к постоянному совершенствованию и устранению потерь. Большие перспективы для внедрения БерРег открывают современные информационные технологии и формирующаяся база больших данных.

Содержание концепции разрабатывается на базе утверждённых в России национальных стандартов по теме «Бережливое производство»[1] с учётом отечественных и зарубежных практик применения таких технологий в государственном управлении.

Единый план по достижению национальных целей

Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года и на перспективу до 2036 года декомпозировал показатели и задачи по каждой из целей. В приоритеты национальной цели «Устойчивая и динамичная экономика» вошло вовлечение предприятий несырьевых отраслей, государственных и муниципальных предприятий в проекты по повышению производительности труда. На системном уровне это предполагается в том числе благодаря:

  1. снижению административных издержек лиц, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности;
  2. работе государственных структур по увеличению выработки, в том числе с помощью внедрения инструментов бережливого производства[2].

Единый план ставит задачу как перехода самих органов власти на бережливые технологии, так и снижения административных издержек как факторов низкой производительности. Поэтому крайне актуальна разработка теоретико-методической платформы бережливого регулирования в публичном управлении, то есть регулирования, непрерывно стремящегося к устранению избыточных регуляторных барьеров.

Предпосылки для применения в публичном управлении в России

Публичное управление понимается как действия в целях обеспечения общественных потребностей и интересов субъекта управления в рамках возложенных на него общественно значимых полномочий. В развитых странах оно априори подразумевает вовлечение групп интересов в принятие управленческих решений, чтобы общественный выбор был одновременно справедливым и эффективным.

Коллективное принятие решений сталкивается со множеством трудностей и ограничений: ещё классики утверждали невозможность его осуществления при наличии более двух альтернатив и разных индивидуальных предпочтениях (теорема, или парадокс, Эрроу).

Научно-технический прогресс, повсеместное распространение ИТ, трансформация общественных отношений и череда административных реформ усиливают потребность в обосновании новых принципов и инструментов публичного управления. Бережливые технологии открывают дополнительные возможности повышения эффективности разноплановой системы регуляторной политики, построение которой в России во многом характеризуется признаками методологического холизма.

Ответственность за результат сохраняется за государством. Коллективное управление — не перекладывание функций и ответственности на гражданское общество, а совместный поиск решения под руководством высококомпетентного профессионала — государственного служащего. Концепция БерРег рассматривается как один из возможных ответов на вызовы, стоящие перед страной в конце первой четверти XXI века.

Суть концепции

Цели совершенствования регуляторной политики

Цель 1Повышение степени достижения верифицированных целей регулирования
Цель 2Снижение затрат акторов регуляторной политики, включая адресатов регулирования, регуляторов и иных лиц

Два пути к целям

Путь 1 · «регуляторная гильотина»

«Отсечение» ненужных, избыточных, абсурдных требований.

Путь 2 · бережливое регулирование

Корректировка, «шлифовка» содержания планируемых и существующих требований и условий их выполнения с помощью бережливых технологий с учётом особенностей сферы деятельности.

Особенности регуляторной политики, влияющие на способы совершенствования

Разнообразие

Множество предметных направлений: от продажи продуктов питания в «ларьках» до деятельности атомных электростанций.

Внешняя изменчивость

Условия и содержание деятельности участников меняются всё быстрее, вслед за ними корректируются требования.

Владелец процесса

Регулирует государство или структуры с делегированными функциями. Управление хозяйственной деятельностью, даже на государственных предприятиях, имеет другой характер.

Признание проблем

Стабильность норм — позитивная черта, но она затрудняет признание ошибок и недоработок в действующих и даже планируемых нормах.

Многоуровневость результатов

Полезность непосредственного результата нормы может быть неочевидна, но должна вести к признаваемому полезным результату более высокого уровня.

Регулирование и контроль

Один и тот же орган определяет содержание требований и осуществляет контрольную (надзорную) деятельность.

Критерий успеха

Прибыль в средне- и долгосрочной перспективе — чёткий показатель. Успешность изменений в регуляторной политике гораздо относительнее.

Мотивация

Система поощрения государственных служащих ограничена сильнее, чем в хозяйствующих субъектах.

Ключевые элементы «бережливого подхода»

Ценность
Поток создания ценности
Человек
  • получающий ценность;
  • созидающий ценность.
Затратыне обеспечивающие создание ценности (потери)
Результатыне представляющие ценности (потери)
Потери: выявление, устранение
Приверженность высшего руководства
Вовлечённость всех участников, включая обучение и мотивацию
Постоянное стремление к совершенствованию

Основание (снизу) поддерживает работу с потерями, а она — поток создания ценности для общества.

Поток создания ценности в регуляторной политике

  1. Разработка регуляторных требований
  2. Определение ответственности за несоблюдение
  3. Исполнение адресатами регулирования правовых норм
  4. Контроль соблюдения требований

Каждый этап детализируется до следующего уровня. Например, «Разработка регуляторных требований» включает:

  1. определение цели регулирования и вариантов её достижения;
  2. оценку регулирующего воздействия с публичными консультациями с заинтересованными сторонами;
  3. выбор наиболее оптимального варианта регулирования;
  4. формулировку итогового содержания правовой нормы и её утверждение.

Потери и их виды

Класс 1

Дефекты целеполагания регулирования

  • Неопределённость и неверифицированность цели регулирования.
  • Несоответствие непосредственного результата (НР) плановому.
  • Невозможность оценить достижение НР по совокупности показателей.
  • Невозможность оценить выполнение каждого из показателей НР.
  • Невозможность выполнения в срок.
  • Несоразмерность рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями.
  • Издержки достижения НР не минимальны в сравнении с другими вариантами регулирования.
Класс 2

Дефекты содержания правовых норм

  • Несоответствие содержания любого из элементов нормы достижению НР.
  • Элемент нормы необязателен для достижения НР.
  • Отсутствие правовой определённости.
  • Дублирование требований, противоречия между ними.
  • Принятие решения без участия адресатов регулирования.
Класс 3

Дефекты условий исполнения требований

  • Требования не доведены до сведения регулируемых лиц.
  • Частое изменение регуляторных требований.
  • Нетехнологичность требований, несоответствие современному уровню развития науки, техники и технологий.
  • Недостаточные условия для цифровизации.
Класс 4

Потери в контрольной (надзорной) деятельности

  • Недостаточность профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба).
  • Несоразмерность выбираемых контрольных мероприятий вреду (ущербу), который причинён или может быть причинён охраняемым законом ценностям.
Класс 5

Потери общего характера

  • Ожидание (информации, людей, ресурсов и пр.) в потоке создания ценности.
  • Проверка (результата, квалификации и пр.).
  • Переделка (исправление первоначального результата вследствие любых причин).
  • Дублирование (одинаковые действия выполняются в разных местах).
  • Перемещение (людей, информации и пр.).
  • Неэффективность действий (лишние действия).
  • Неэффективность ресурсов.

Принципы «Бережливого регулирования»

Применение концепции БерРег как осознанный стратегический выбор высшего руководства регулятора
Ориентация на создание ценности (увеличение полезности) для общества
Организация потока создания ценности для общества
Непрерывное совершенствование всех аспектов: увеличение ценности, улучшение потока создания ценности, сокращение потерь
Вытягивание — обеспечение ровно такого объёма результатов, какой и когда требуется обществу
Встроенное качество, в том числе на этапах целеполагания, проектирования правовой нормы, оценки регулирующего воздействия
Признание существующих проблем и сокращение потерь
Визуализация и прозрачность процесса создания ценности
Построение взаимодействия на основе уважения к человеку
Вовлечение и развитие всех заинтересованных сторон
Принятие решений, основанных на фактах
Долговременные отношения с поставщиками кадров и регуляторных технологий

Инструменты

Инструменты БерРег зависят от ситуации. В их числе:

  1. Цикл DMAIC: определение, измерение, анализ, совершенствование, контроль (define, measure, analyze, improve, control).
  2. Оценка регулирующего воздействия, оценка применения обязательных требований.
  3. Опрос, интервьюирование. Индивидуальные или небольшие групповые сессии бывают информативнее широких опросов, которые требуют краткости заполнения.
  4. «Хождение в процесс», гемба: детальное исследование условий выполнения регуляторных требований.
  5. Сбор и систематизация связанных данных.
  6. Оценка технического соответствия содержания правовых норм целям регулирования[4].
  7. Картирование потоков создания ценности.
  8. Клиентоцентричность регулирующих органов.
  9. Методы выявления глубинных причин: «Пять почему», диаграммы причинно-следственных связей.
  10. Обобщение множества «непрофессионально» сформулированных запросов в задачи корректировки конкретных нормативных правовых актов.
  11. Калькулятор регулирующего воздействия.
  12. Компаративный экономический анализ.
  13. Визуализация. Например, учёт и отработка предложений по совершенствованию — «Монитор бережливого регулирования».
  14. Риск-ориентированный подход: дифференциация требований (только то, что нужно в данном случае в определённый момент) и контрольных мероприятий (продолжительность, охват, индикаторы риска).
  15. Защита от непреднамеренных ошибок. Например, индикаторы ошибок (триггеры) в сдаваемой отчётности.
  16. Индикаторы административных барьеров.
  17. Измерение результатов улучшений.

Декларация приверженности концепции

Декларация определяет ключевые действия по внедрению «Бережливого регулирования». Все заинтересованные стороны, включая руководство регулирующих организаций, подтверждают свои устремления.

Примечания

  1. ГОСТ Р 56020-2020 «Бережливое производство. Основные положения и словарь» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 56407-2023 «Основные инструменты и методы их применения» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 56404-2021 «Требования к системам менеджмента» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 56406-2021 «Аудит. Вопросы для оценки системы менеджмента» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 56906-2016 «Организация рабочего пространства (5S)» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 56907-2016 «Визуализация» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 56908-2016 «Стандартизация работы» (docs.cntd.ru); ГОСТ Р 57524-2017 «Поток создания ценности» (docs.cntd.ru). ↩
  2. Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 г. и на перспективу до 2036 г. С. 169. government.ru/docs/53927 (дата обращения: 26.05.2025). ↩
  3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», ч. 1 ст. 5. consultant.ru ↩
  4. Рахмеева И.И., Андронов М.Ю. Экономический анализ права: к вопросу о критериях избыточности правовых норм в финансовой сфере // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2023. № 10. С. 54–64. DOI 10.37882/2223-2974.2023.10.23. ↩